怎样写好提案
邵鸿
贾庆林主席说过：“质量是提案工作的生命。”由于种种原因，提案质量还存在一些问题，影响了提案作用的发挥和委员建言献策效果。提高提案质量，必须在四个方面即选题、调研、办法和文字上下功夫。
在选题上下功夫
搞科研的人有一句话：选好题目，成功一半。题目选得准不准，对提案质量和效用影响很大。
一要勇于面对重大问题。改革开放30多年，中国经济、社会取得了巨大发展，但也面临着严峻的问题和挑战。政协委员责任重大，理应直面而不是回避人民群众普遍关心的社会问题，为人民鼓与呼，推动这些问题的切实解决。
今年两会的新华网“两会热点”调查中，网民最关心的十个议题依次是：收入分配、住房、反腐倡廉、医疗改革、养老保险、教育公平、物价、就业、司法公正、食品安全。中国日报网与新浪网联合进行的调查排序是：住房、计生政策、医疗改革、反腐倡廉、收入分配、养老保险、就业、教育公平、社保、老龄人口。这些问题可以概括为民生、公平、廉政三大指向。从今年政协提案的情况看，委员们关注的问题依次是：教育改革、节能减排和生态环保、就业、医疗改革、收入分配、住房和社会保障、三农、民主法制建设、保增长扩内需调结构、区域经济协调发展。可以看出，政协委员高度关注的是节能减排和生态环保问题，较为关注的“三农”问题和保增长扩内需调结构、区域经济协调等问题，民众最为关注的住房、反腐倡廉在政协委员关注的问题中相对靠后。
今年两会大会发言时，有几位政协委员的发言赢得了多次热烈的掌声，这些发言的共同点，就是勇于针砭时弊，对人民群众深恶痛绝的一些现象给予尖锐批评，并提出如何从制度上消除这些现象的意见和建议。历届政协委员，如任玉岭、邓伟志、厉有为等委员，更早的梁漱溟、马寅初、孙越崎、周培源等委员，他们直面问题、仗义执言，给我们留下了深刻印象。
作为政协委员，在围绕发展这个中心参政议政的过程中，我们理应更多围绕诸如反腐倡廉、民主法制建设、政治及行政体制改革以及人民群众特别关心的重要问题建言献策。最近保育钧委员提出，两会应该关注五大改革，即：政府预算审查和财政体制改革、国企改革、金融改革、农村土地制度改革和政府自身改革。他说的很有道理，但这是不是违背了围绕发展这个中心参政议政的基本要求呢？不是的。科学发展观告诉我们，发展是全面的，其既包括了经济发展，也包括了社会、政治和文化等方面的发展。作为身负民主监督、民主协商、参政议政重任的政协委员，如果不敢、不愿触及改革发展中的一些深层次矛盾和问题，就是失职，将来是要问心有愧的。古人诗云：“假使大家都默默，怎教公道得堂堂？”我们应该记住这句话。
二要从最熟悉的领域和问题入手。提案要真正能够问题抓得准，建议和意见提得到位“深”而“准”，还是要扬长避短，侧重在自己最熟悉的领域。比如民进的朱永新委员，他是教育学教授，曾担任过分管教育的副市长，多年来主要在教育领域里参政议政。用他自己的话说：“痴心最爱是教育。”他的经验之谈是：“政协委员应该发挥自己的专业特长和优势，这样才不会说外行话，不会提出水平不高甚至闹出笑话的提案。”又如蒋洪委员，近年来一直围绕政府预算和资金管理改革建言。蒋委员是上海财经大学的教授，他把专业研究和履行委员职责紧密结合起来，因而他的提案能抓住关键问题，资料翔实而独特，建议的科学性和操作性也比较强，具有很高水准。
我以个人或党派名义提出的提案有十几件，但自己真正满意并取得效果的只有3件。一个是2007年关于解决高校负债问题的提案，第二个是2008年关于制定条例推动高校信息公开的提案，第三个是去年关于改变高校行政化趋向、促进高等教育健康发展的提案。这几个提案，都抓住了当前严重制约高等教育健康发展、高校师生和社会各界反映强烈的问题，提出了具有法理和政策依据的措施。如针对高校负债问题，提案提出以提高生均拨款方式加大投入、修改沿用多年的教育部1992年高校基本建设标准、争取国家发展银行贷款取代商业银行贷款、高度重视并增加后期工程决算环节等措施，这几条措施在以往提案中似乎还没有提出过。又如去年关于去除高校行政化的大会发言和提案，提出了制定各类院校生均拨款基本标准、减少教育行政管理部门项目式经费拨款，遵照《高等教育法》规定强化学术委员会的学术权利，取消大学行政级别、探索民主遴选大学校长机制，制定高校信息公开实施条例、教职工代表大会条例为教职工和社会的民主监督创造条件等建议。这三个提案得到有关方面的重视和采纳：高校负债问题在江西得到了部分解决；高校信息公开问题在教育部颁发的《高等学校信息公开办法》中得到了体现；改变高校行政化趋向及有关建议在国家中长期教育改革发展规划、中长期人才发展规划纲要中得到了体现。
从提案委员会和提案承办单位反映的情况看，党派提案质量相对较高，固然与其拥有专门人员从事提案工作有关，也和其注重发挥特色和优势相关。如民革、台盟关注涉台事务方面，民盟关注高等教育方面，民建、工商联关注经济建设和新兴社会阶层方面，农工党关注医疗卫生方面，九三中央关注科技方面。这些党派提案较有特色和长处，主要是因为对有关领域更为熟悉的缘故。
三是选题相对集中和连续。社会问题涉及方方面面，政协委员参政议政必然也涉及专业或工作领域以外的社会问题。正如搞科研一样，要想出高水平成果，必须长期坚持于一个领域甚至一个问题深入地做下去，浅尝辄止、打一枪换一个地方，是不可能出好成果的。所以，政协委员参政议政即使涉及专业或熟悉领域之外的议题，也必须有一定的集中度，有一个或几个长期关注的方面或问题。在提案的调研和撰写上，要有大致的方向和计划，选好切入点，逐步积累，从小到大，从个案到整体，逐渐递进和深入，争取成为相对熟悉有关领域和问题的行家里手。像任玉岭委员的提案，咋看起来题目比较分散，其实相对集中在社会建设这个大题目内，这是他的提案水平较高的一个重要原因。
这里还要说一下关于提案的重复和连续提出的问题。很多委员包括我自己在内，在长期职业生涯中形成了根深蒂固的习惯，写文章唯恐与他人内容雷同，同一题目的文章通常也不重复再作。因而提案既不愿意写他人写得较多的问题，也不习惯连续就同一个问题写作和递交提案。其实，提案不是学术论文，其最终问题目的是要解决实际问题，对于一些重要的、人民群众普遍关心的问题，恰恰需要政协委员长期关注，以促进问题解决。举例来说，全国工商联1998、2002、2003年连续提交“私人财产保护入宪”的提案，终于促成了2004年十届人大二次会议通过了宪法修正案，这在中华人民共和国的历史上具有重大意义。再如朱永新委员连续多年提议设立国家阅读节，蒋洪委员近几年连续就政府财政预算和执行的公开与监督问题提交提案，还有全国人大代表叶青连续七年建议公车改革和“三公”改革，韩德云连续六年提交议案呼吁公务员财产申报立法，希望出台公务员财产申报制度。蒋洪委员表示：“我会继续每年递交这个提案，有一天我不当政协委员了，那我会以一个普通教师的身份继续呼吁财政公开。不管这件事情能推动多少步，我愿意走到最后，从黑发到白发再到头发掉光。”这种不断盯住一个问题持续建言献策，力促有关部门采取切实措施的做法，很值得肯定和提倡。
在调研上下功夫
任玉岭委员曾说：委员建言要强调“三真”：真情实意，真实可靠，真知灼见。要做到“三真”，除了深入实际进行调研，没有别的途径。
一要了解以往的提案情况。政协提案数量大，关注问题的连续性和集中度高，大部分提案都可以说是老话题。所以动手写作提案之前，应对以往有关提案以及办复情况做些了解。主要是了解有关提案的数量、反映的问题与建议，以及有关部门是否已经解决和即将解决。如已解决，当然不需再写。如未解决，就要更有针对性地建言献策，使自己的参政议政站在一个较高的起点上。
二要深入基层调研获得第一手资料。深入基层调查研究，不但能够得到及时、准确的第一手信息，获得解决问题的真切启示，还能切身体会到人民群众的疾苦，增强履行职责的紧迫感和使命感。任玉岭委员每年有2/3的时间在基层调研，每年要走访20多个省，行程数万公里，为了避免使调研流于形式，他甚至不要地方官员陪同，自己叫车到城区以外的农村实地调查。他有3个厚厚的笔记本，封面上分别写着“每日新闻天天记”、“有报天天读”、“社情民意记录本”，里面记满笔记。蒋洪委员率领课题组采用网上搜索、出版物查询、信息申请等方法，对各省市区本级财政信息公开状况进行调查。他还动员上海财大公共政策研究中心的数百名学生，以普通公民身份按《政府信息公开条例》的规定，向31个省市区的11个部门（政府、人大、政协、财政、国税、地税、教育、工商、环保、卫生、交通）提出政府信息公开申请。在此基础上，他主持编制了《中国省级财政透明度评估报告》，并连续撰写相关提案。这两位委员能够成为真正的提案高手，实在不是偶然的。
还应提到的是，随着互联网的发展，从网络上搜集社情民意已经成为调研不可忽略的方面。目前网络上各种热点表达、民意测验和专题讨论很多，而且意见尖锐、语言辣猛、争论激烈，应该加以注意。朱永新委员多年前就自办了《教育在线》个人网站，现有4万多注册网友，在网站上发表见解，提供情况，从2003年起，朱委员在该网站上以“请为中国教育鼓与呼”为主题向网友征集两会建议，对他的参政议政起到了很好的帮助支持作用。当然，要像朱委员那样长期坚持实在不易，但撰写提案时至少可以关注网络上民众自发提出的提案和建议，可以作为我们调研和撰写提案的参考。
三要尽量和有关部门进行沟通交流。提案是要解决问题的，而解决问题必须通过政府有关部门按法律和政策来进行，通常存在着诸多实际困难。因此，调研和撰写提案过程中就需要和办案单位进行沟通，从而进一步了解国家的有关政策措施，知道现在工作做到了哪一步，解决问题的关键和瓶颈何在。我自己有关高等教育的几个提案，就很受益于到教育部的走访和平时的沟通。撰写提案不与有关部门沟通，就难免隔膜甚至盲目，导致信息不明，要害不清，办法不当，降低提案的价值和成效。与此相关的，是要注意参加相关研讨。我有机会多次参加教育部组织的关于国家中长期教育改革与发展规划的研讨，也曾参加杨东平任院长的北京二十一世纪教育研究组织的相关座谈会，得以和教育部的官员和有关专家、民间智库人士直接沟通交流，甚至激烈辩论，收获很大。
在办法上下功夫
要使问题得到较好解决，提案就应给出好的办法，具有可行性或可操作性，也就是具有实施的条件和可能。否则问题再重要，提案也没有意义。因此，建议是提案的要害和关键部分，是体现提案水平的主要方面，提案者必须在这一部分多下功夫。一般而言，建议应该明确具体，实事求是，科学可行。建议要引起重视并管用还要有新意，特别是承办单位没有想到的建议，当然价值就比较大。
一要在具体措施上动脑筋。目前很大一部分提案，解决问题的建议不外是领导重视、增加投入、政策优惠、完善体制机制、加强宣传等等。这样就不够具体，缺少可操作性。比如解决高校贷款问题，到底国家要拿多少钱投入？怎么投入？是全包还是按比例？是政府全管还是政府银行同时介入？是欠债的给钱没债的不管，还是普遍增加投入？普遍增加又通过什么具体名目？这些问题都应该在建议中有所考虑和明确。同样应注意的一个问题是，提案解决的条件是否具备。有一种意见认为，提案最好提三五年之内也就是本届政府任期内可以办的事，最长也应是七八年内要办的事，可列入中期规划，提再远的事就没有多大意义了，因为不具备解决的条件，提出来也只会被束之高阁。这一意见大体上是对的。2009年有委员提出建立中华元的提案，这其实是一个有意义的设想，但现在时机远未成熟，政府无法办，因此就没有现实意义。实际上，通常被媒体和大众视为“雷人”提案的，有的是题目有问题，有的则是办法有问题，建议标新立异，不合常理。
二要针对问题的关键出主意。改革开放发展到今天，我们现在面临的问题大多是比较复杂的，同一个问题需要从多方面去着手加以解决。比如中国的政治体制改革，必须在人大、政协的制度框架内推进而决不能另搞一套，而人大、政协的改革从何着手？关键是要搞政府预算审查。预算审查又从何着手？那就是依法信息公开。再比如，现在大家都在谈政府放权给高校，不要管得过死，那么究竟放哪些权，怎么放？关键何在？在现有体制难以大动的条件下，应该从财政着手，大大减少审批项目性投入，确立和较大提高国家不同层次类型生均拨款标准，把基本的用钱权交给学校。这样，既可以减少政府对学校干预过多、学校用钱和建设发展难以自主的问题，也有利于解决教育主管部门不正之风甚至腐败，区域高校经费差别过大，办学千校一面缺少特色等问题，可以一石多鸟。当然在放权的同时，要加强学校内部的民主监督制度建设。现在不少提案建议很多，全无重点和特色，问题就出在没有抓住关键，所以在提案撰写中要特别注意这一点。
三要在综合协调上想办法。解决复杂问题的另一个困难和要求，是需要综合协调。现在的医改、教改、户改、社会保障和分配制度改革等等，哪一个都是矛盾盘根错节，解决起来面临两难，三难甚至多难，需要各个方面通力合作才能推动。比如解决餐桌浪费这样一个看起来并不大的问题，实际上也是牵涉四方八面，何等难解！只从枝节上考虑，不仅解决不了问题，甚至按下葫芦起了瓢，好心办成坏事。所以，要有系统思维，在要素上综合考量，在办法和步骤上分出轻重主次先后。坦率地说，这方面难度很大，尤需努力。拿近两年委员们高度关注的抑制房价问题来说，就似乎还少有系统周备的好提案。但我们至少应该建立起一个概念，即使是就一个小问题提建议，也要尽可能考虑得周全一些，系统一些。
在文字上下功夫
目前的提案文字水平，总体上说是不错的。但还是有必要指出几点，可以将其概括为“三避免、一反复”。所谓“三避免”，是指提案行文中应该避免的三种现象。
一要避免长篇大论，枝蔓繁复。提案必须简明扼要，全国政协提案工作条例明确规定，一件提案应在1500字左右。提案是否有效，不在文字长短。大家都知道陈嘉庚的故事：他在1938年10月的国民参政会上，用电报提了一件只有11个字的提案：“官吏言和平者以汉奸论处”，在全国引起了极大反响。后来邹韬奋先生著文赞扬说，寥寥11字的提案胜过洋洋万言。我们看建国初的政协提案，也都比较简明，几百字的提案很普遍，但同样管用。现在有些提案像是学术论文，可能比较深刻全面，但长达五六千字，甚至上万字，这已不是提案。提案就必须简明扼要，有些重要的资料数据和具体论证，确须提交的，可以附录的形式附在提案后面，或在与承办单位沟通时提交或表达。
二要避免文字含糊，模棱两可。提提案是为了解决问题。如果前面这样说，后面又那样说，政协委员自己都没有理清楚，承办单位如何办理？
三忌观点片面，语意偏激。提案要客观公正设身处地地谈问题，提建议，如果感情用事、埋怨斥责，那就不好，不是提案者应取的态度。（以上三点，参考了湖北省政协原提案委员会张玉权主任的文章）
所谓“一反复”，是指提案基本完成后，要反复修改，使之更臻完善。俗话说，“好文章是改出来的”，恐怕对多数委员来说，一个好的提案需要通过反复修改打磨，才能使文字更为精炼，意见更为精粹。
（作者：全国政协提案委员会副主任、九三学社中央副主席）
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